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垃圾处理项目如何理性选择社会资本

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北极星环保网讯:当前我国城市生活垃圾每年产生接近2亿吨,且近年来以10%的速度在增长。要处理这些日益增多的垃圾,不仅需要兴建垃圾填埋场或焚烧处理厂,还需要做好垃圾收运、资源化利用、渗滤液处理等全链条工作。在地方财政资金日益吃紧的情况下,无论是存量项目,还是改扩建或新建项目,都有推广PPP模式的需求。推广PPP模式,最关键是要落地实施,这首先就需要找到合适的社会资本。

要找到合适的社会资本并未易事,有些项目甚至付出了巨大的代价。例如,东北某市中心城区垃圾焚烧发电BOT项目的初次招商就以谈判无果告终。该项目2003年面向全国招标,经评标选择日本某投资人与国内企业组成的联合体为中标人,政府与其就项目协议具体条款展开了长达五六年十几轮的谈判,垃圾处理补贴费越谈越高,从中标报价60多元/吨谈到100多元/吨。由于政府与投资人在协议的某些关键条款上始终未能达成一致,谈判无果而终。

有些项目在采购环节就出了问题。因为资格条件设置不合理或者是项目条件不具吸引力等原因,有些项目一次招标流标,还有些第二次招标依然流标。有些项目选中了社会资本,也签署了项目协议,但项目历经多年难以推进。难以推进的原因很多,有的是因为当初协议约定的工艺不明确,不适合当地情况,造成无法实施;有的是因为民众反对,无法实施;有的是因为投资人资金未能落实,或者建设、运营管理经验不足,导致项目推进缓慢或是运行效率低下。

无论是在项目采购还是执行环节出现问题导致垃圾处理项目无法实施,都与选择社会资本的思路与方式有很大关系。转变一下思路,或许就是“柳暗花明又一村”。前面提到的东北某市中心城区垃圾处理项目就是一个典型的例子。2009年,该市决定重新招标。这一次,政府聘请了专业咨询机构,仅用了5个月时间就完成了招标工作,中标人报价不到原日本投资人要价的一半。项目于2012年7月竣工投产并顺利运营至今,政府和社会资本各方都对这个项目重新招商的结果非常满意。这一次招标为什么取得了满意的效果?这里面到底有什么诀窍呢?笔者总结了几点经验供参考。

一是项目条件要全面、公平、合理,具吸引力。社会资本参与项目的最终目的还在于获得回报,因此项目条件必须要有吸引力才会有合适的社会资本参与。项目条件主要体现在招标文件中,其中尤以项目协议最为重要。协议内容应完备、准确,条款设置要公平合理。财政部在2014年12月30日发布了PPP项目合同指南,国家发改委也发布过PPP项目通用合同指南(2014版)。这些文件对PPP项目合同内容和注意事项都进行了说明。国内在基础设施和公用事业市场化领域已进行了20多年探索,积累了各种类型的项目协议文本,其经验完全可以借鉴。就垃圾处理项目而言,协议中必须明确选址、主流处理工艺以及焚烧处理、烟气处理、污水处理、飞灰处理等各项主要工艺,还需明确设备的档次、种类、污染物的排放标准等内容。工艺和技术的确定必须要切合实际。这需要政府相关部门和设计单位做好充分的前期调研,选择的起点要合适,要有前瞻性。选址方面也要多方考察,提前做好当地民众的宣传教育工作。关于价格及其调整、补贴及其支付、各种风险分配与处理机制、违约处理、争议解决等重要事项也都应当有完备的约定。协议条款内容还要考虑政府和社会资本各方的合理诉求,政府不能强势压制社会资本,社会资本也不能有不合理的要求,总之要站在一个公平、公正的角度来编制项目协议。

二是要设定合适的资格条件。《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中指出,开展PPP项目要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。”这是选择投资人的一个基本要求,具体如何设置,还得看项目情况。如果设定得过高,没有社会资本响应,或者响应的过少,起不到充分竞争的作用。如果设定得过低,社会资本的经验、技术、资金实力不足,项目实施就难以保证。技术能力和管理经验是软性指标,可以通过项目业绩来评判。财务实力和业绩经验一般是硬性指标,主要结合拟实施项目的经济技术指标、投资额等因素来设置。就前述东北某市中心城区垃圾焚烧发电项目来讲,财务实力方面,要求投资人近3年的平均净资产不低于4亿元,总资产不低于8亿元;业绩经验方面,要求投资人具有建设运营管理平均日处理500吨以上炉排炉工艺的垃圾焚烧项目经验,并且成功运行一年以上。这些要求与项目的实际情况是相当的,后来的招标过程也说明这种设置既保证了有充足的社会资本参与,又有利于实现优中选优。现在很多地方在做PPP项目时有种倾向,特别强调希望引进央企和国企,但这与国家推进非公有制经济的目标是不相符的,应当多鼓励那些符合条件的民营企业同台竞技,共同发展。

三是要强调通过竞争性程序选择社会资本。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》提出了5种采购方式,包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。具体选用哪种采购方式应视项目情况而定。

一般而言,核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目应采购公开招标的方式。公开招标的法律法规相对比较成熟,招标投标法和政府采购法对此都有明确规定。在采购过程中要尽量避免各种不必要的干扰,依法办事,对所有社会资本一视同仁。

上面提到的东北某市中心城区垃圾焚烧项目就采用了公开招标的方式,并采取暗标形式,保障了评审过程的公平性。垃圾焚烧领域有实力的9家社会资本都参与了投标,竞争非常激烈,最终招标结果帮助政府每年节省财政支出近3000万元。这也全面阐释了充分竞争和公平竞争的魅力所在。

原标题:垃圾处理项目如何理性选择社会资本


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